[노무현의 질문 24] 진보적 부동산 정책이란? > 사람사는 세상

[김수현의 답변]'부동산 불패론'을 넘어서야 한다

노무현 대통령의 24번째 질문, <진보적 부동산 정책이란?>에 대한 답변은 대표적인 부동산 전문가로 참여정부에서 부동산 정책을 이끌었던 김수현 전 환경부차관이 나섰다.

김 차관의 답변은 전체적으로 부동산 정책을 둘러싼 진보와 보수의 논쟁점을 잘 정리하였고, 향후 진보진영에서 추진해야 할 대안까지 훌륭하게 제시한 모범답안에 가깝다.

우리나라에는 선대인 김광수경제연구소 부소장과 같은 전문가도 있지만, 이번 글에서는 굳이 다른 전문가들의 주장을 소개할 필요성을 느끼지 못할 정도로 잘 정리된 답변인 것 같다. 그래서 별도의 해설이나 주석을 최소화하면서 김 차관의 답변을 요약 소개할까 한다.

개입주의와 시장만능주의

부동산을 바라보는 시각은 <개입주의>와 <시장만능주의> 두 개로 나눌 수 있다. 사실 따지고보면 시장만능주의라고 해서 부동산 시장을 그냥 가만히 놔두자는 이론은 없다고 할 수 있다. 시장만능주의자들의 논리가 그때 그때 다르기 때문이다.

김 차관이 답변을 통해 개입주의와 시장만능주의를 비교한 내용을 간략하게 요약 정리한 도표를 참고하기 바란다.

현실 정책의 쟁점들

부동산 정책과 관련하여 참여정부 때만큼 치열하게 논쟁이 있었던 적은 거의 없다고 해도 과언이 아니다. 김영삼 정부가 토지공개념을 도입할 당시에도 참여정부만큼 치열한 논쟁은 없었다. 당시 조중동 등 보수언론조차 김영삼의 토지공개념을 치적으로 치켜세웠을 정도였으니 말이다.

참여정부 당시 논쟁이 된 정책은 크게 네 가지로 분류할 수 있다. 먼저 <공급>과 관련해서는 수도권 규제 완화, 분양가 상한제, 용적률 상향, 원가 공개 등이 있다. 그리고 <개발이익 환수 여부>, <부동산 관련 세제 강화 여부>, <시장 규칙> 등이 논쟁점이었다.

요약하면 이렇다. 시장만능주의자들은 도시용지 확대, 용적률 상향, 재건축 규제 완화, 다주택 억제 세제 반대, 종부세 반대, 원가 공개와 분양가 상한제 반대, 개발이익 환수 반대, 양도세 부담 완화 등을 주장했다. 개입주의 입장에서는 이와는 반대 입장이었다.

가장 첨예하게 대립했던 정책이 종부세였음은 주지의 사실이다. 그리고 종부세가 헌법재판소의 위헌 결정으로 이명박 정부 하에서 사라진 것도 다 아는 사실이다.

부동산 거품의 붕괴와 시장만능주의의 파탄

모두 알다시피 서브 프라임 모기지 사태로 인해 미국에서 시작된 금융위기가 2008년 10월 전 세계를 덮쳤다. 부동산 가격 상승은 공급 부족 때문이라는 시장만능주의가 파탄났다.

김 차관은 부동산 거품은 미국만의 현상은 아니라고 설명한다. 거의 모든 나라가 마찬가지라고 한다. 2008년 금융위기 당시 미국을 비롯해 영국, 아일랜드, 스페인에서 큰 폭의 가격하락이 있었다.

그리고 역사적으로 1980년대 후반부터 대표적인 복지국가인 스웨덴, 핀란드, 그리고 일본과 미국이 부동산 가격의 폭등과 폭락을 경험했다고 한다. 1997년에는 태국과 싱가포르가 마찬가지 경험을 했다.

부동산 거품이 생기는 이유

역사적으로 부동산은 거품이 꺼질 때 손쉽게 내려앉는다. 왜 그럴까? 먼저 <부동산 불패론>이다. 부동산 불패론은 우리나라에만 있는 현상이 아니라고 한다. 이것은 전 세계적인 현상이라고 한다.

"많은 나라에서 거품이 확대될 무렵에는 어김없이 '부동산은 다르다'는 식의 생각이 널리 유포되어 왔다. 경제가 호황이니 주택이 부족한 것 같고, 가격은 끝없이 오를 것 같은 착각에 빠진 것이다. 언제나 등장하는 설명은 '수요가 많은 데 공급이 부족하여 가격이 오를 수밖에 없다'는 식이다...(중략)....부동산 투기가 기승을 부리는 상황에서는 가격이 올라가더라도 수요가 줄어들지 않을뿐더러 오히려 늘어나는 경우도 발생한다. 공급이 늘어나더라도 가격이 떨어지는 것이 아니라 오히려 오르는 것이다" - <노무현이 꿈꾸는 나라> 346쪽

김 차관이 따로 설명하지는 않았지만 참여정부 당시에도 언론에서는 연일 공급이 부족하다는 기사로 도배되었다. 부동산 가격 상승은 정상적이라는 것이다. 그래서 부동산 투기를 막기 위한 각종 정책에 대해 비판 일색이었다.

참여정부도 이런 논리에 어느 정도 굴복한 측면이 분명히 있다. 대표적인 사례가 판교신도시, 동탄신도시, 김포한강신도시, 송파신도시 등이 그것이다. 그리고 공급이 부족하다고 하여 새로 만들었던 이들 신도시는 분양이 되었어도 입주률이 저조하거나, 아니면 미분양 사태가 났다.

사실 참여정부가 각종 대책을 통해(LTV, DTI, 종부세가 대표적) 그나마 부동산 투기를 어느 정도 제어하기는 했지만, 여론에 굴복한 것은 분명한 사실이다. 물론 여기에는 토목건설족들의 막강한 입김과 관료들의 마인드가 큰 영향을 미친 것 또한 사실이다.

그렇다면 주택경기 활성화는 어떤 효과가 있을까? 김 차관의 설명을 들어보자.

"이른바 부의 효과(wealth effect)는 집값이 오를수록 소비가 촉진되는 효과를 말하는, 대부분 국가에서 이 효과가 입증되고 있다고 한다. 집값이 오른 만큼 담보대출을 받아 이를 자동차 구입에 사용한 미국 사례가 이를 보여 준다. 이와 함께 자가 소유자가 정치적으로 보수화되는 경향이 나타나고 있기 때문에, 이른바 신자유주의 정부들은 이를 적극적으로 활용하기도 했다." - 위의 책 347쪽

김 차관의 설명에 가장 부합하는 사례가 서울의 뉴타운 사업일 것이다. 이명박씨에서 오세훈 시장으로 이어지는 서울시의 뉴타운 사업은 2008년 국회의원 총선거에서 강력한 위력을 발휘했고, 신자유주의 정당 한나라당의 압승을 견인했다. 심지어 야당인 민주당에서조차 뉴타운 사업을 공약으로 내걸 정도였다.

미국에서는 자기 집을 갖는 것은 '아메리칸 드림'의 실현으로 보는 사회 분위기가 있다고 한다. 그리고 부시 행정부는 이것을 <소유자 중심사회 ownership society>'라는 구호로 뒷받침했다고 한다. 한국도 마찬가지 문화가 생겨난 것이다.

김 차관은 2008년의 금융 위기는 이같은 주택에 대한 자가 소유 열망을 숙주로 발생한 것으로 파악한다. 그리고 이렇게 이야기한다.

"현대 경제 위기의 역사는 부동산이라는 괴물에 대한 근거없는 낙관론과 이를 시장법칙으로 포장한 정부정책, 경제전문가, 건설자본 및 관련 산업, 금융업 등의 명시적-묵시적 공모에 의해 이뤄졌다. 소비자들은 수혜자이자 피해자로서 이러한 비이성적 과열이 시장에서 확산되게 하는 토양일 뿐이었다. 이렇게 이성이 잠들게 하는 데는 주택이 언제나 부족하며, 자가 소유가 선이고 본성이라는 이데올로기적 허구가 뒷받침되어 있다." - 위의 책 348쪽

우리나라는 아직 부동산 거품이 터지지 않았다. 아이러니 하지만, 참여정부가 마지막으로 대놨던 8.31부동산 대책이 거품이 급격하게 터지는 것을 막아놓았기 때문이다. 바로 DTI(총부채상환비율)와 LTV(담보인정비율)가 그것이다. 쉽게 말해서 부동산을 담보로 대출을 받을 수 있는 제한선을 만들어놓은 것이다.

그래서 박승 전 한국은행 총재가 얼마전 펴낸 회고록에서 이렇게 말한 바 있다.

“저물가 저금리 기조 하에 주택시장 거품현상은 세계적인 추세였다. 정책효과는 시차를 두고 나타나는 것이어서 그 효과는 임기 중 제대로 나타나지 않았다. 집값 안정 효과는 임기 말에야 나타나기 시작해 그 혜택은 그 뒤를 이은 이명박 정권이 누리게 됐다”

진보적 부동산 정책의 길

김 차관은 참여정부 당시 부동산 정책 입안자로서 그 당시 부동산 정책이 실패한 이유에 대해 이렇게 토로한다.

"중앙정부의 정책이 서울시의 재개발-재건축 정책과 모순을 일이키는 가운데 적절히 조율하지 못한 점이나 과잉 유동성 관리를 조금 더 빨리 강화하지 못한 점, 정채기조와 속도에 대한 국민적 공감대를 끌어내는 데 실패한 점 등은 정치적-정책적 실책이라고 보아야 할 것이다. 특히 참여정부마저도 부동산 경기부양에 대한 미련을 버리지 못한 것이 과잉유동성 관리를 실기하게 되는 배경이 되기도 했다....(중략).....그럼에도 전체적으로 볼 때 참여정부의 부동산 정책은 시차가 있기는 했지만 올바른 방향으로 가고 있었다. 또 그나마 전방위적인 부동산 시장 관리 노력이 있었기에 대부분 선진국들이 겪은 부동산 거품 붕괴는 사전에 예방될 수 있었다." - <노무현이 꿈꾼 나라> 350쪽

안타까움이 없다면 거짓말이다. 그럼에도 급격한 부동산 거품 파열을 미연에 방지한 것은 국민경제 전체를 위해 다행스러운 일이 아닐 수 없다.

문제는 참여정부가 수립해놓은 정책이 거의 모두 뒤집어지고 있다는 점이다. 종부세는 진작에 폐지됐고, 다주택자에 대한 중과세 제도도 해체됐다. 분양가 상한제와 원가 공개 제도 역시 중지될 운명에 처했다. 연간 10만호씩 공급하던 공공임대주택은 목표 자체가 반 토막 났다.

이명박 정부의 정책은 그것대로 역사에 남을 것이다. 문제는 향후 진보진영이 집권할 경우 어떤 부동산 정책을 펼칠 것이냐는 것이다. 김 차관은 이렇게 말한다.

"가장 근본적인 수단은 충분한 주택공급이다. 그러나 집이 남아도는 나라에서도 부동산 거품이 터지는 것을 보면, 몇 채를 짓는 것보다 더욱 중요한 일은 부동산이 불로소득의 원천이 되지 않도록 조세 체계를 갖추고, 시장 능력이 취약한 사람들에게 충분한 주거 복지 대책을 수립하는 일이다....(중략)...보유세나 투명화, 개발이익환수 같은 정책 과제들은 어떤 상황이든 지속되어야 할 원칙이자 원리이다. 이 원칙을 지키면서도 변화하는 상황에 적기에 대처하는 일, 이것이야말로 진보적 부동산 정책이다." - 위의 책 352쪽

김 차관의 답변은 대통령의 질문의 핵심을 관통하는 답변이라고 하겠다. 도움이 되기를 바란다.