중국 ‘인민대표대회’의 역사(제1회) > 통일게시판

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중국 ‘인민대표대회’와 사회주의 민주주의

제1장 중국 ‘인민대표대회’의 역사(제1회)

모름지기 어떤 사물을 관찰하려면 그 사물 내부적 시각에서 바라보아야만 객관적인 평가를 할 수 있다. 자신의 고정관념에 얽매어 호불호를 논할 경우 자칫 오류를 범하기 쉽다. 중국의 민주주의를 살펴보는 첫 번째 순서로 여기선 우선 중국의 정치제도를 이해하는데 있어 가장 기본이라 할 수 있는 ‘전인대’로 상징되는 인민대표대회 제도에 관해서 살펴보기로 한다.

김정호 북경대 박사/전 민주노총 정책연구원 자문위원

들어가며


우리는 중국을 일당 독재국가라고 부른다. 한국이나 다른 서방 자본주의국가처럼 ‘삼권분립’이 되어 있지 않고, 또 공산당 혼자서 영구집권을 하기 때문이다. 심지어는 시진핑 주석의 3연임 가능성이 높은 지금, ‘시황제’라는 신조어가 의미하듯 중국을 일당독재를 넘어서 ‘일인독재’로 회귀하는 국가로 생각하기도 한다. 그러나 이런 것들은 한국적 시각에서 바라볼 때 성립할 수 있는 말들이다. 중국 역시 나름대로 사회주의에 입각한 민주주의를 실시하고 있으며, 그것은 바로 인민대표대회 제도이다. 또 공산당 외에 8개의 형제당이 있고, 이들이 참여하는 ‘정치협상회의’는 중국의 중요한 정치제도의 하나로 자리 잡고 있다. 이밖에도 사업장마다 직원대표자회의, 농촌의 촌위원회, 도시의 주민위원회 등 기층의 자치조직들도 광범위하게 발달되어 있다.

모름지기 어떤 사물을 관찰하려면 그 사물 내부적 시각에서 바라보아야만 객관적인 평가를 할 수 있다. 자신의 고정관념에 얽매어 호불호를 논할 경우 자칫 오류를 범하기 쉽다. 중국의 민주주의를 살펴보는 첫 번째 순서로 여기선 우선 중국의 정치제도를 이해하는데 있어 가장 기본이라 할 수 있는 ‘전인대’로 상징되는 인민대표대회 제도에 관해서 살펴보기로 한다.



[목차]

제1장 중국 ‘인민대표대회’의 역사

제2장 노동자 농민의 정권인가?ㅡ 국체(國體)와 정체(政體)

제3장 민주주의 측면

제4장 ‘삼권분립’과 ‘일원제’ 비교



제1장 중국 ‘인민대표대회’의 역사

1. 인민대표대회의 전사(前史)

1) 강서 소비에트와 항일 민주정부



1921년 7월 1일 중국공산당 창립 이래 매 시기 역사적 단계에서 서로 다른 형식의 ‘정권조직’이 건설되었는데, 이들은 인민대표대회의 초기형태가 되었다. 그것들의 형성과 발전은 훗날 인민대표대회 제도의 전면적 확립을 위한 풍부한 경험을 축적시키게 된다.

우선 노동운동과 농민운동 등 대중운동의 활성화와 함께 혁명정권의 맹아적 형태가 등장하였다. 1925년 광동성-홍콩 대파업 시기 출현한 파업위원회, 1927년 상해 제3차 무장봉기 성공 직후 탄생한 상해특별시 임시정부, 1923년~1927년 광동성 및 호남-강서 일대 농민운동에 기반 한 농민협회 등이 그것이다. 그들은 시민대표회의를 소집하고 선거를 통해 임시정부를 구성하는 등 각기 나름의 기층 정권의 기능을 수행하였다.


▲1927년 상해 무장봉기 모습

하지만 이런 것들은 파업이나 무장폭동을 지도하기 위한 일시적인 성격이 강했다. 진정한 정권의 성격을 가졌던 것은 1931년 강서성 일대에 건설된 ‘중화소비에트공화국임시정부’(약칭 중화소비에트정부)이다.

1931년 11월 강서성 서금(瑞金)에서 제1차 전국소비에트대표대회가 개최되었다. 대회에는 전국 각지의 혁명근거지와 백색지역에서 파견된 대표 610명이 출석했다. 대회는 <중화소비에트공화국헌법대강>•<노동법>•<토지법> 및 경제정책과 관련한 중요한 결의를 통과시키고, 중화소비에트공화국 임시중앙정부의 성립을 정식 선포하였다. 모택동, 주은래, 주덕 등 64인이 중앙집행위원으로 선출되었다. 이 중앙정부 산하에 외교부, 교육부, 위생부, 식량부, 인민경제위원회, 우편전신교통부, 정치보위총국, 내무부, 혁명군사위원회, 노동부, 토지부, 재정부, 노농검사부와 최고법원 등의 기구가 설치되었다.* 이는 중국에서 처음으로 국가형식으로 출현한 근로인민의 대표기관이라고 할 수 있다.

* 다른 지역의 소비에트도 몇 개 더 존재하였다. 예컨대 호남‧강서 소비에트, 호남‧호북 소비에트, 복건‧절강‧강서 소비에트, 호북‧하남‧안휘 소비에트 등 1930년 여름 무렵까지 모두 10여개의 크고 작은 농촌근거지가 건설되었다. 이들 중 강서소비에트는 중앙정부의 위상을 가졌다.


▲1934년 제2차 중앙소비에트 대회에 참석한 대표자들

이 적색 정권은 노-농 무장부대인 홍군의 무장력을 기반으로 성립되었으며, 1934년 12월 홍군이 장정을 떠날 때까지 3년 정도 존속했다. 인민 대표의 선출은 성(省) 소비에트대표대회, 중앙직속 시, 현(縣, 한국의 군 단위에 해당), 소비에트대표대회가 간접선거 방식으로 하였으며, 홍군 중에서도 대표를 별도로 선출하였다. 일반적인 상황에서는 전체 소비에트대회는 2년에 한 번 중앙집행위원회가 소집되었는데, 전쟁 상황에 처해있었기 때문에 전체 소비에트대회는 1931년 11월과 1934년 1월 단지 두 차례만 소집되었다.

형식상으로는 이 시기 각지의 혁명근거지의 적색정권은 소련의 소비에트정권과 비슷하였다. 하지만 성격상 양자는 차이가 있었는데, 중국의 강서 소비에트를 중심으로 한 적색정권은 민주혁명 단계에서 노동자계급이 영도하는 반제반봉건 ‘노농 민주권력’의 성격을 지녔다. 이에 비해 소련의 적색정권은 사회주의 단계의 ‘프롤레타리아권력’의 성격을 지녔다.



▲ 강서성 서금에 있는 중앙소비에트 정부청사

강서 소비에트에 이어 인민대표대회의 전사에서 우리가 주목할 부분은 ‘항일민주정권’이다. 1937년 7월 7일 노구교사건이 발발한 후 중국의 항일 민족해방전쟁의 정식 서막이 올랐다. 이로부터 제2차 국공합작이 실현되면서 항일 민족통일전선이 형성되었다.

이처럼 정세의 변화에 따라 해방구에 설립된 정권 형태에도 변화가 생겨났다. 원래 강서 중앙혁명근거지의 중화소비에트공화국 중앙집행위원회 및 그 인민위원회는 홍군을 따라 장정을 거쳐 섬서성 북부에 도달하였다. 그 후 그것은 중화소비에트공화국 ‘서북사무처’로 바뀌고 인민위원회의 직권을 대행하게 되었다.

항일민족통일전선이 형성된 후 그 임무에 조응하기 위해 소비에트공화국은 항일민주정권으로 개조되었다. 항일민주정권은 그 조직형식, 성격 그리고 계급기초 등 여러 방면에서 중대한 변화가 발생하였는데, 샨간닝변방구(陕甘宁边区ㅡ산시·간쑤·닝샤 일대 변경 지역을 일컬음) 및 이후에 개척된 기타 항일근거지에서는 보편적으로 의회민주제를 실시하였다. 선거민이 직접 선출한 참의원으로 구성된 ‘참의회’가 항일민주정권의 주요한 조직형식이 되었다.


▲샨간닝변방구 정부청사

참의회는 민의기관일 뿐만 아니라, 당시 변방구의 최고 권력기관이었다. 참의회는 변방구, 현, 향(鄕, 한국의 읍면에 해당) 3개 행정구역으로 구분되었다. 변방구의 참의회는 자신의 직권에 따라 입법권을 행사하였으며, 변방구 상호간에는 직접적인 지도와 피지도 관계는 없었다. 그러나 향 참의회는 반드시 변방구 참의회의 지침에 입각한 정책과 법령을 실시하여야 하며, 상급 참의회가 제정한 법령을 위반해서는 안 되었다.

참의회가 결정하고 선거로 선출한 변방구 정부는 법률적 관계에서 본다면 참의회에 예속되었다. 하지만 그것은 또한 독립적이었으며, 그 직능은 변방구 최고행정기관으로서 집행권을 행사하고 전체 변방구 정무를 총괄하였다. 1939년 1월부터 1946년 4월까지 7년 동안 샨간닝변방구 참의회는 모두 3기에 걸쳐 4차례 회의를 개최하였다.


▲샨간닝 제1기 참의회 합동사진

이들 변방구 항일민주정권의 각 당파 간 인원배분에 있어서는 소위 ‘3‧3제’를 실시하였다. 즉 공산당원이 대략 1/3을 점하였고, 좌파 진보인사가 1/3, 중간인사가 1/3을 점하는 방식이었다. 이 같은 정책은 항일민주정권의 기초가 더욱 광범위해진 것을 반영한다.

각지에 흩어진 항일근거지는 ‘군대 정예화와 정부 간소화’ 원칙을 실행하고, 지대와 이자 감면 및 대생산 운동을 전개하였다. 이를 통해서 농민들의 부담을 경감해 주고, 그들이 항일투쟁과 생산에서 충분한 적극성을 발휘토록 하였다. 이는 일본군국주의와 신민주주의혁명의 전국적 승리를 위한 강력한 사상적‧물질적 기초가 되었으며, ‘3‧3제’는 이로써 더욱 공고화 되었다.

항일전쟁 시기 변방구와 각지 근거지에 설립된 민주정권은 비록 의회민주제를 실시하긴 하였지만, 자본주의국가가 실시하는 3권 분립과는 내용이 많이 달랐다. 변방구 고등법원은 규정에 따라 독자적인 직권을 행사하였는데, 그것은 중앙최고법원 관할에 속하는 동시에 변방구 참의회의 감독과 변방구 정부의 지도를 받았다. 이는 이후 출현한 일원제 형식을 갖는 인민대표대회 제도와 일맥상통한 점이 있다.

또 국민당이 독재통치를 실시하고 그 의회격인 그들의 참정회의가 동급 정부에 대한 구속력이 없었던 것과도 달랐다. <샨간닝 변방구 각급 참의회 조직 조례> 규정에 입각하여 변방구 참의회는 11개의 실질적인 직권을 지녔다. 그중에는 변방구 정부 주석•정부위원•고등법원 원장의 선출, 변방구 각급 정부의 정무요원의 감찰 및 탄핵 등을 포함하였다. 이 같은 권력구조는 ‘결정과 집행의 일원화’라는 파리코뮨의 기본 원칙을 따랐음을 알 수 있다.

2) 신민주주의 이론과 해방전쟁의 진척

항일전쟁 시기 비록 2차 국공합작이 실현되어 항일민족통일전선이 구축되었지만, 중국이 장차 어떤 사회를 건설할 것인지에 대한 각 당파간의 입장 차이는 여전히 존재하였다. 모택동은 중국사회는 반식민지반봉건사회의 성격을 가지며, 이 때문에 중국혁명의 역사적 특징은 신민주주의와 사회주의 두 단계로 구분되어진다는 점을 지적했다. 민주주의혁명 승리 후 국가의 정치제도에 관해서 모택동은 이렇게 정리했다.

우선, 국가의 계급적 성격인 ‘국체(國體)’에 있어서 그것은 각 혁명 계급 간의 연합정권이다. 구체적으로는 중국의 노동자계급, 농민, 지식분자 그리고 기타 소자산계급이 국가의 운명을 결정하는 기본적인 주체세력이다.

다음, 정권을 구성하는 형식인 ‘정체(政體)’와 관련해선, 그것은 마땅히 국체에 조응하여야 한다고 보았다. 따라서 중국은 전국 인민대표대회, 성 인민대표대회, 현 인민대표대회, 구 인민대표대회에서 촌 인민대표대회까지 이르는 체계를 채택하고, 각급의 인민대표대회가 정부를 선출한다는 것이다.

여기서 모택동이 제기한 신민주주의 공화국의 정치제도가 다름 아닌 ‘인민대표대회제도’임을 알 수 있다. 이는 그가 토지혁명 시기에 존재했던 소비에트정권과 항일투쟁 시기 항일민주정권의 장기적 실천의 기초위에서, 맑스 레닌주의 국가론과 중국의 현실을 결합시킨 결과라고 할 수 있다.

1946년 6월 마침내 국공내전이 다시 발발하였다. 1946.6~1949.10 기간의 해방전쟁 시기에 형세의 발전과 해방구의 부단한 확장에 따라 원래의 변방구와 항일근거지에서 실시하던 ‘3‧3제’ 참의회 정권 형식은 점차 ‘인민대표회의’*에 의해 대체되었다. 신속히 발전하는 해방전쟁의 형세는 해방구 인민정권의 발전에 지대한 영향을 미쳤다. 이 같은 국내 계급모순의 변화 때문에 인민정권의 기초와 성격에 있어 큰 변화가 발생하게 되었다.

* ‘인민대표대회’와 ‘인민대표회의’는 구별된다. 전자는 전체 인민의 선거에 의해 구성되는 것이고, 후자는 아직 그 같은 보통선거를 치를 수 없는 상황에서 인민의 대표를 자임하는 사람들이 구성하는 임시 지도부의 성격을 갖는다.

계급관계 및 당의 농촌정책의 변화에 따라 신•구 해방구의 광대한 농촌지역에서는 토지개혁운동이 보편적으로 전개되었다. 이들 지역에서 토지개혁은 빈농단체와 농민회를 조직하여 임시 기층정권으로 삼은 후, 그것이 주체가 되어 추진하는 방식으로 전개되었다. 이 기초위에서 나중에 구와 촌(혹은 향)의 인민대표회의를 건설하여 정식 권력기관으로 삼아 정부위원회를 선출하였다. 1948년 말에서 1949년 상반기까지 기존 해방구와 수많은 신 해방구에서 보편적으로 구, 촌(향) 양급의 인민대표회의가 건설되었다. 그것들은 이후 중화인민공화국의 성립과 인민대표대회 제도의 확립을 위해 견실한 기초를 다졌다.


▲중국 해방전쟁(1946.6~1949.10) 시기 토지개혁 모습

위와 동시에 도시에서의 정권건설 사업에서도 중대한 진척을 이루었다. 1949년 3월 5일, 모택동은 중공 제7기 2차 중앙위원회 전체회의에서 혁명전쟁의 발전 추세에 맞추어 당 사업의 중심을 농촌에서 도시로 이전할 것을 제안하였다. 이는 중국혁명이 중대한 역사적 전환기를 맞이하였음을 의미한다. 새롭게 해방된 도시를 비롯한 각 방면의 상황은 복잡하였다. 아직 잔존하는 반혁명세력들이 존재하였으며, 국민경제는 전쟁으로 인해서 엄중한 파괴를 당하였다. 이렇듯 사회질서가 비정상적이고 인민의 생활이 아직 불안정한 상황이었기에, 직접적으로 전국적으로 인민대표회의를 소집하기에는 아직 조건이 성숙하지 않았다. 이에 따라 중공중앙은 1948년 11월 5일 <군사관제 문제에 관한 지시>를 발표하여 ‘군사관제제도’의 실시를 확정하였다. 이를 새롭게 해방된 도시의 과도기적 정권형식으로 삼고 지방 인민정권 수립을 위한 준비에 착수했다.

도시에서 군사관제를 실시하던 초기에, 군사관제위원회와 인민정부는 각계 대표를 초청하여 좌담회를 갖고 지방의 큰 정치방침을 함께 토의하였다. 이런 각계 대표로 구성된 도시의 인민대표회의는 보통‧직접 선거의 기초위에서 구성된 권력기관인 구(區), 촌(향) 인민대표회의와는 차이가 있었다. 그것은 각계 각 분야에서 추천된 대표로 구성된 임시적이고 비고정적인 정부 협의기관으로서, 인민대표회의 정식 소집 전의 반(半)정권적 성격을 갖는 협의조직이라고 할 수 있다.

3) 제1기 정치협상회의 개최와 신중국 성립

1949년 4월 23일 인민해방군이 장개석 정권이 당시 수도로 삼고 있던 난징을 점령함으로써 22년간의 국민당 통치를 붕괴시켰다. 이렇듯 양자강 도하 작전이 성공함으로써 중화인민공화국을 성립할 수 있는 조건이 성숙하게 되었다.


▲천안문에서 모택동이 신중국 성립을 선언하는 장면

1949년 6월 15일~19일 베이핑(北平, 당시 북경의 명칭)에서 새로운 정치협상회의 준비회의 제1차 전체회의가 개최되었다. 이 회의에 출석한 사람들은 중국공산당과 제반 민주당파, 인민단체, 각계 민주인사, 국내 소수민족, 해외교포 등을 포함한 23개 단체의 총 134명이었다. 회의는 <신정치협상회의 준비회의 조직 조례>를 통과시키고, 모택동을 상무위원회 주임으로 선출하였다.

9월 21일 중국인민정치협상회의 제1기 전체회의가 베이징에서 정중하게 개최되었다. 회의 출석자는 중국공산당과 각계 대표 총 622명이었다. 회의는 모택동, 유소기, 주은래, 주덕, 송경령, 이제선, 장란, 심균유, 곽말약 등 89인을 대회주석단으로 선출하였다. 충분한 민주협상을 거쳐 9월 27일 <중국인민정치협상회의 조직법>이 통과되었다. 모택동을 주석으로 하는 정치협상회의 전국위원회가 선출되었으며, 보통선거에 의한 전국인민대표대회가 소집되기 전까지 그 직권을 대행키로 하였다.*

* 이 정치협상회의가 오늘날 정치협상회의(정협)의 전신이다. 이후 이 정협은 전인대가 정식 성립된 이후에도 해체되지 않고 국가의 공식적 기구이자 각계 당파와 인사를 단합시키는 통일전선체로서 오늘날까지 존속하면서 중요한 기능을 발휘하고 있다.

회의는 또한 <중화인민공화국 중앙인민정부 조직법>을 통과시키고 모택동을 중앙인민정부 주석으로 선출하였다. 주덕, 유소기, 송경령, 이제선, 장란, 고강은 부주석으로 선출되었다. 천이(陈毅) 등 56명은 중앙인민정부 위원으로 선출되었다. 이어 중앙인민정부 위원회는 주은래를 정무원 총리 겸 외교부장으로 임명하였다. 회의는 또 <중화인민공화국 수도, 연도, 국가, 국기에 관한 결의>를 통과시켰는데, 베이징을 중화인민공화국 수도로 삼고 ‘북경’으로 개명키로 하였다. 서기 연도를 채택하였으며, <의용군행진곡>을 국가로 삼았다. 국기는 오성홍기로 정하였는데, 이는 공산당 영도 하에서 전국 인민의 대단결을 상징하였다.

1949년 10월 1일, 중화인민공화국 중앙인민정부위원회 제1차 회의가 중남해(中南海) 근정전에서 거행되었다. 오후 3시에 수도 북경에는 30만 일반 군중과 군인이 천안문광장에 운집한 가운데 개국행사가 정중하게 열렸다. 모택동 주석과 기타 당과 국가 지도자들이 천안문 성루에 올랐다. 모 주석은 마이크 앞에 다가가 특유의 호남방언으로 전 세계를 향해 “중화인민공화국 중앙인민정부가 성립되었습니다!”라고 정중하게 선포하였다. (계속)

출처 : 통일시대(http://www.tongiltimes.com)